Hacia el final del siglo pasado, el intelectual brasilero Luiz Carlos Bresser Pereira, exministro de Fernando Henrique Cardoso, enunciaba una cuádruple problemática abierta en torno al debate sobre Estado en América Latina. Como todo momento crítico, la extensión y la intensidad de la pandemia torna imperioso volver a las experiencias originarias. La crisis actual puede convertirse en una “ventana de oportunidades” o en una desgastante reiteración de actos fallidos. Retomar los puntos planteados por el autor podrían ayudarnos a elaborar una agenda sobre la cual propiciar un nuevo debate.
En primer lugar, Bresser señalaba el problema económico-político centrado en la discusión sobre el tamaño del Estado, una cuestión conceptual sumamente delicada. Esta parte del debate lleva en la Argentina más de 40 años de argumentaciones sesgadas, muy probablemente basadas en una percepción fenomenológica, pero no esencial del concepto que, por cierto, también parece afectar a la valoración de Bresser. Tomando de manera muy simplificada la distinción de O´Donnell entre el Estado como institución y el Estado como aparato, el debate se ha concentrado sólo en la segunda perspectiva, pero esta asimetría ha afectado sensiblemente a la primera. En el aspecto institucional, hacia la mitad del siglo XX el Estado argentino ya sumaba tres cometidos agregados indisputables: protector y garante de los derechos, con un plexo ampliado desde la racionalidad liberal hacia los derechos sociales y más tarde hacia los difusos; promotor del bien común, dotado de una responsabilidad activa en la provisión de un conjunto de condiciones que permitiera el desarrollo integral y árbitro entre sectores, para regular el conflicto y custodiar la paz social. Si bien el Estado había sumado para todo ello un aparato administrativo importante y diverso, el proceso no había sido orgánico y sistemático, sino más bien disperso, lo cual generó una importante acumulación de regulaciones, organismos y agencias, multiplicidad de facultades y superposiciones disfuncionales.
Sin perjuicio de ello, los efectos institucionales de la experiencia del drástico proceso de reformas de los años noventa no fueron suficientemente asumidos y, en las actuales circunstancias, una parte de la crítica todavía pregona la reducción estatal como si el Estado sólo constituyera un complejo y costoso mecanismo. ¿Cómo esperar que no se resientan la protección de los derechos, la generación de las condiciones de posibilidad del bien común y el ejercicio del arbitraje entre sectores? La expectativa de que la sociedad asumiera esas funciones por generación espontánea se ha mostrado ilusoria y frecuentemente desde sectores contiguos se señala la “ausencia” del Estado en el cumplimiento de sus roles clásicos. Una mirada exclusivamente fiscalista nos deja cómodamente en el punto de partida. La capacidad de obligar del Estado aparece seriamente comprometida por este reduccionismo, y tampoco resultan suficientes los esfuerzos del ajuste estructural frente al costo social. En el primer caso, la institución estatal ve debilitada su autonomía; en el segundo, su capacidad de gestión técnica y política. Al modo de la precaria medicina primitiva, se pretende mejorar al enfermo sangrándolo. Desde otro ángulo, se suceden distintos intentos de extender las potestades estatales más allá de su capacidad de gestión, como si la mera relocalización de actividades se trocara de modo instantáneo en la prestación suficiente y eficiente de bienes y servicios públicos. En este punto, el debate está como al principio y no aparece, en el horizonte, la posibilidad de un acuerdo.
En segundo lugar, en estrecha relación con el punto anterior, Bresser señalaba el problema del rol estatal, entendido como la dificultad en encontrar una definición universalmente satisfactoria sobre papel regulador del Estado. El autor se refería a las actividades económicas que fueron objeto de un replanteo hacia fines del siglo pasado y generaron un cambio de paradigma desde el Estado de prestaciones hacia el Estado de regulaciones. Como en su momento señaló Paramio, la proyección de esta nueva racionalidad se vio afectada en América Latina por la gestación reactiva de experiencias neopopulistas. Parece que su continuidad y las crisis recurrentes han postergado entre nosotros el acuerdo conceptual y político sobre la cuestión de fondo y, como consecuencia, la función reguladora oscila desde un punto a otro sin encontrar equilibrio y estabilidad.
Contemporáneamente, este problema se combina con la irrupción constante de nuevas tecnologías, tanto en el plano social y comercial como en el propio de la actividad estatal. La “era exponencial”, que anuncia reiteradamente Oszlak, plantea una serie de cuestiones a la gestión estatal. Una respuesta meramente regulativa de estilo clásico resulta insuficiente frente a la complejidad de los desafíos, entre otras cosas porque la capacidad estatal está seriamente afectada por la persistencia de variadas formas de neopatrimonialismo. En síntesis, no sólo no está clara la línea demarcatoria, sino que es incierta la capacidad de control que, cualquiera sea la frontera que se trace, pueda desempeñar el actor institucional.
El tercer lugar, Bresser lo reservaba para el problema económico-administrativo consistente en la insuficiente capacidad financiera y administrativa para implementar las decisiones políticas. Esta carencia se manifiesta sensiblemente desde la restauración democrática y está estrechamente ligada a los efectos combinados de los ajustes estructurales y el crecimiento desmesurado del endeudamiento externo. Este aspecto resalta con una imagen ambigua en los planteos críticos y se mezcla inopinadamente con la presión constante sobre el aparato del Estado. La fuerte imagen de un fisco tan ávido como insatisfecho golpea sobre los sectores formales, así como la débil imagen de un fisco tan ineficiente como exhausto percute sobre los sectores informales. Esta distorsión lleva a que la economía este fuertemente condicionada por la perspectiva financiera, lo cual sumerge a todas las políticas públicas –desde las vinculadas a la producción hasta las sociales- en un magma de incertidumbre. El Estado extiende derechos que no puede solventar y para intentarlo presiona sobre las actividades productivas, reduciendo su capacidad de aporte. Exigir más de lo mismo es sencillamente paralizante. Y la discusión se bloquea nuevamente.
Finalmente, está el problema político al que Bresser se refería como el desafío de aumentar la capacidad política del gobierno para intermediar intereses. Con esto se plantea el tema de la captura corporativa y el grado de autonomía del Estado respecto de los grupos sociales y económicos, a los que se han sumado activamente los sectores informales. Aquí aparecen temas como el cambio en la modalidad de la representación política, la mutación en el rol y la naturaleza de los partidos, la creciente influencia de otras formaciones políticas y la emergencia y sucesión de fenómenos políticos asentados en imágenes y representaciones más que en ideas y debates. La pandemia puso de manifiesto fuertes tensiones en este aspecto, que resaltan en el manejo coyuntural de las situaciones, como la provisión de vacunas y las ayudas sociales frente a la emergencia.
Pese al tiempo transcurrido (más de 40 años) no se han abordado profundamente los contenidos centrales de la problemática estatal y el debate sobre el Estado ha resultado estéril, sin que las posiciones –confusas en su explicitación- hayan podido clarificarse y ser objeto de un acuerdo político de magnitud. Pero de alguna manera, como sugiere Guardini, el Estado es también lo que somos. En este sentido, oscurecida por la intensidad y la urgencia de los otros planteos, así como por el énfasis sobresaliente del enfoque economicista, de un lado, y populista de otro, la cuestión de la administración eficiente del aparato estatal ha sido secundaria en la preocupación de los gobiernos y de sus equipos de gestión, con el consiguiente daño al componente institucional. Ello probablemente provenga de la carencia de tiempo y de la escasa motivación que los sucesivos elencos políticos mostraron para encarar un tema siempre postergado. Tal vez sea el momento de revivir el debate y plantearlo desde una perspectiva superadora.
