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Productividad del sector público: educación pública en la Argentina (2000-2018)

Imagen de diversos cubos sobre fondo blanco

El presente artículo integra la publicación «Productividad Inclusiva» del IAE Business School, de la Universidad Austral (diciembre 2021). En la entrega pasada compartimos «Cuarta Revolución Industrial: revisión de literatura enfocada en los efectos sobre el empleo» de Martín Calveira, y en las próximas semanas podrán leer los artículos que forman parte el dossier

¿Cuál es la productividad del sector público en educación? Para dar respuesta a este interrogante, se presenta aquí una medición de la productividad de la educación pública en la Argentina entre 2000 y 2018 que incluye los niveles inicial, primario, medio y superior no universitario. Esto constituye un primer avance hacia la mejora en las mediciones de productividad en el sector público, las cuales, además de escasas, implican desafíos metodológicos particulares ya que tradicionalmente en las Cuentas Nacionales se iguala el valor “producción” al de los “insumos”, lo que impide detectar cambios productivos. El propósito es aportar un indicador que sirva para analizar la evolución de la productividad y contribuya al debate sobre qué políticas se requieren para mejorar la educación de gestión estatal.

La relevancia de contar con estas mediciones radica en tres relaciones claves entre educación, productividad y sector público. En primer lugar, la educación aparece como uno de los factores determinantes de la calidad de la fuerza laboral (capital humano) y por lo tanto de la productividad de la economía. En segundo lugar, la educación generalmente se asocia a mejoras en términos de inclusión, es decir, favorecería la obtención de empleo y mayores salarios, con la consecuente reducción en los niveles de pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso. Finalmente, la acción del Estado, a través de la provisión de la educación pública, potenciaría estos efectos, aumentando la cantidad y calidad del capital humano, impactando entonces tanto en la productividad como en la inclusión, en definitiva, generando productividad inclusiva.

Estas relaciones adquieren especial importancia en la Argentina, donde la productividad, la inclusión y la educación no parecen haber mejorado en los últimos veinte años. Siguiendo las recomendaciones metodológicas propuestas por Atkinson (2005, 2006), los índices calculados para este trabajo muestran un deterioro continuo de la productividad en la educación pública y, a pesar de las limitaciones en los datos disponibles, alerta sobre la necesidad de revertir esta tendencia, para que efectivamente la educación sea un instrumento para mejorar los estándares de vida de la población.

En términos generales, el índice de productividad es el cociente entre dos índices, uno calculado para la producción y otro para los insumos, de esta manera intenta capturar el concepto clásico de productividad: producción con relación a los factores. En el caso de la producción, se practica un ajuste por calidad a partir de los resultados en lengua y matemática de las evaluaciones ONE y Aprender en los niveles primario y secundario. Para los niveles inicial y superior no universitario no se practica el ajuste ya que no se disponen de evaluaciones similares. Así, el resultado final son dos índices de productividad, es decir, con y sin ajuste por calidad educativa.

El gráfico 1 muestra la evolución del índice de productividad obtenido, dando cuenta de una clara tendencia decreciente en sus dos versiones (con y sin ajuste por calidad), es decir, la productividad del sector público en educación sufrió un deterioro prácticamente continuo. Este comportamiento, se explica por un ritmo de crecimiento en el índice de insumos (gastos en educación), fundamentalmente explicado por el gasto en personal (factor trabajo) que representa alrededor del 90% del gasto total (excluidas las transferencias), que supera el de la producción (matrícula), fundamentalmente por el éxodo desde escuelas públicas hacia privadas en primaria.

En términos generales, esto implica que se estarían destinando cada vez más recursos, pero a menor cantidad de alumnos. Cuando el índice ajustado por calidad también desciende, sería una señal de que el gasto en educación no se traduce en mejoras educativas.

Luego de la crisis 2001-2002[1], el indicador registra caídas en 11 de los 13 años que componen el período 2003-2015. El proceso presenta signos de reversión a partir de 2016, con incrementos en los últimos tres años, aunque en 2017 y 2018 las variaciones interanuales en el índice no-ajustado fueron leves, en torno al 1%. También se destaca el hecho de que los índices de productividad se ubican por debajo de los niveles de 2001.

En resumen, el índice de productividad da cuenta de los problemas en el nivel primario en cuanto las caídas de la matrícula y, a pesar de los aumentos en el resto de los niveles, alerta sobre un estancamiento en los últimos años. Si se suma el hecho de que los gastos subieron a un mayor ritmo, la tendencia decreciente en la productividad suma evidencia en línea con los estudios que sostienen que mayor nivel de gasto público en educación es insuficiente para mejorar la educación tanto en términos de “cantidad” como en “calidad” (Guadagni, 2016; 2012). Revertir esta tendencia es clave para evitar un continuo deterioro de la educación pública del país y facilitar los efectos inclusivos generalmente asociados a la educación en términos de obtención de empleo, mejores salarios y una movilidad social ascendente.

[1] Por efectos de la devaluación, el salto en el índice se explica por el desplome en los gastos en educación términos reales, además de que las matrículas en primaria y secundaria también registran descensos.

Sobre el autor

Belén Pagone y Mauricio Grotz

Mauricio Grotz. Magíster en Ciencia Política (UTDT), Licenciado en Economía (UNCuyo) y en Estadística (UNCuyo). Es profesor de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Austral y dirige allí el Centro de Estudios Tributarios. También es profesor invitado en la Universidad Torcuato Di Tella y se desempeñó como docente en la Maestría en Finanzas Públicas de la Universidad Nacional de La Plata.

Belén Pagone. Licenciada en Economía (UCA), Magister en Estudios Internacionales (UTDT) y candidata doctoral en Ciencias Políticas (UTDT). Es profesora full time del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Austral.

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